厦门总规系列研究 Ⅰ│事权划分VS政府责任：新一版城市总体规划改革的思考

编者按：

为贯彻落实党的十九大新要求和中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，做好新时期城市总体规划编制工作，住建部选取15个城市推进总规编制试点。厦门做为试点城市之一，在城市总体规划编制方面做出了有益探索，本号特别推出厦门总规研究专栏，陆续登载系列文章，敬请关注。

随着住建部正式启动新一版城市总体规划编制试点工作，北京、上海新一版总规相继得到批复，各地方城市积极开展实践探索。关于新一版总规在规划编制和审查内容方面如何应对明晰事权划分的要求，成为总规改革热点话题之一。

当前对于事权划分与总规改革关系的认识，存在一定的误区。立足国家总体改革思路和住建部新一版总规试点要求，结合《厦门市城市总体规划（2017-2035年）编制实践工作，有必要对一些基本的方向性认识进行讨论。

一、源起：传统的央地、部门空间治理权被打破

背景一：长期以来，我国形成了城乡规划、国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等多规并存、交叉分治的现象，不同规划对于同一空间的开发与保护要求往往存在矛盾，多规的矛盾已经严重影响了我国空间发展和治理的质量。因此，十八届三中全会以来，国家先后出台多项重要文件，明确提出建立空间规划体系，推进“多规合一”。

背景二：在过去的总规实施过程中，部分规划内容甚至是强制性内容没有得到有效实施，中央明确指出城市规划严肃性和强制性不足，地方规划朝令夕改等问题。此后，住建部通过卫星遥感监测等新技术大力加强城乡规划督察，对于总规“三区四线”等强制性内容的督察力度前所未有，由督察发现的侵占绿地问题尤为突出。2015年住建部通报的九起典型违反城乡规划案例中涉及绿地的有一半以上，造成一时之间风声鹤唳，总规成为众矢之的。

二、争论：总规的规划范围和内容深度

自1994年实施分税制改革以来，事权划分一直是关注的重点，但改革进展缓慢。城乡规划对事权的研究主要集中在政府间政治博弈和空间权利分配，价值取向更倾向于地方分权。目前，部分研究基于西方国家各级政府事权分立的制度框架，对总规改革产生了影响。

1 部门博弈：总规的规划范围仅限中心城区或开发边界内

面向横向的部门空间事权划分，有观点认为总规长期管控的是中心城区（或规划区）而非全域，住建部事权为划定城镇开发边界以及在边界内施行规划管控权，对应部门事权边界，总规的规划范围应该为城镇开发边界以内的空间，开发边界以外为其他各部门规划管控。

图1：基于部门事权的空间划分示意图

来源：笔者自绘

2 央地博弈：总规的内容深度简化甚至“虚化”

面向纵向的央地空间事权划分，有观点从地方分权的角度出发，对于当前总规内容深度、强制性内容、上级政府审查和督查内容提出了质疑，认为现行总规成果内容庞杂、巨细不分、权责不清。提出总规改革就是要明晰各级政府事权边界，总规成果内容与上级政府事权对应；其他地方政府规划事权内容不做表达，也不作为上级政府审查和督查的内容。

表1 部分研究基于事权划分的总规编制和审查内容调整

来源：根据温雅.城市规划审批事权及地方政府配套措施改革路径[J].规划师,2015,31(05):37-42整理

但以上两种观点都存在一个共同的问题，即总规在空间或要素上的系统性被切割，导致总规的“片面”和“空泛”，城市政府将难以实现对城乡空间的有效管控和监督，更加难以实现对公共资源和公共利益的有效保障。为了事权划分而简单地“拆解”和“虚化”既有的总规内容，显然是有违改革的初衷。总规改革的目标不在于内容的多少和成果的形式，而是如何更好的引导城市健康有序发展，一个“割裂”的总规是无法做到“更好用”的。

三、辨析：地方政府工作就是地方事权？

1 什么是事权？什么是事权划分？

事权是行政机关按照相关法律法规进行行政事务管理的权力。事权划分是政府公共事务及其实施权力在横向和纵向政府间的配置。从事权的要素构成、范畴、决策、执行、监督、反馈来看，事权划分对应的是国家治理体系的顶层设计，不仅包括政府间纵向的央地关系和横向的部门关系，也包括政府与市场、社会的关系；政府间事权划分不仅包括行政权划分，还包括立法、司法等广义公共服务部门。

图2：事权划分示意图

来源：笔者自绘

2 我国政府间事权划分的规定

国际上各国政府间事权划分普遍由《宪法》及相关法律作出规定，我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”可见，事权划分本身就是中央事权，中央在事权确认和划分上具有决定权。

我国作为一党执政多党参政的中央集权制国家，地方政府的权力是一种从属权力，本质上是中央政府权力的延伸。因此，与联邦制国家各级政府事权分设不同，我国中央与地方政府事权具有高度的同构性，在没有国家授权或委托的情况下，地方政府是对中央决策的具体落实和执行机关，中央政府对地方政府的执行具有监督权。如果中央尚未对某项事务做出明确规定，不意味着中央没有权力加以规定，只是暂未行使该项权力。

表2 美国各级政府间事权划分

来源：刘丽,张彬.美国政府间事权、税权的划分及法律平衡机制[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2012,36(06):53-58+76.

表3 我国宪法对中央和地方政府事权划分的相关规定

来源：根据《中华人民共和国宪法（2004修正）》整理

3 事权划分的改革方向

十八届三中、四中、五中全会以来，国家逐步明晰了适度强化中央事权的改革方向。部分观点认为城市规划作为一项重要的地方政府工作就是地方事权，过于强调地方分权，并不符合我国实际情况和改革总体方向。

具体的事权应该如何划分，随着发展阶段和主要问题的不同是动态调整的，中央有权根据需要调整政府间事权划分。例如：生态环境保护和治理在城市发展的初期并非重要事权，但目前已经成为中央高度关注的重大问题。根据环保部最新出台的《生态保护红线划定指南》，采取了自上而下划定，自下而上校核的工作程序，生态红线划定的权力已经上收，地方城市政府不具有实际划定和认定的权力。

因此，不存在游离于国家治理体系之外的规划事权划分，规划事权对应的即是完整的政府事权。目前引发讨论最多的“规划管的太死”、“不适应地方发展需要”、“调整10平米绿地都要跑到国务院”等，实际上并不是政府间事权划分的问题，而是如何创新机制，面向长远发展变化和市场不确定性，创新弹性的开发管控机制，简化行政审批，提高行政效率，过度强调政府间事权划分容易对改革造成误导。

四、方向：中央事权下的地方政府责任落实

我国作为一个多民族大国，区域差异显著，国家层面完善治理体系的顶层设计，实现全视角、精细化的事权划分，不可能一蹴而就。事权是总规改革过程中需要考虑的因素之一，但不是根本目标，应该从以下三方面认识总规改革：

1 不是地方分权，而是强化政府责任

新一版总规编制试点的方向，不是站在地方城市局部利益的事权划分猜想，更不是地方政府的分权，而是强调总规作为地方政府落实国家和区域发展战略的重要手段，和保障公共产品供给、满足人民美好生活需要的重要抓手。实实在在的立足地方政府责任，化解各方面矛盾，落实党的十九大精神和中央关于生态文明、城市发展方式转型等要求，明确城市长远可持续发展的目标和战略共识，保障城市的公共资源和老百姓的公共利益，提高城市治理和服务水平，更好的完成对中央、对人民的承诺。

图3：城市总规落实发展和保护责任示意图

来源：厦门市城市总体规划（2017-2035年）初稿

2 不是“切蛋糕”，而是空间协同治理

总规不是规划部门的规划，而是城市党委政府的施政纲领，城市政府是总规编制和实施的主体。因此，新一版总规要通过构建统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台，实现全域、全要素管控；要通过多规合一的手段和方法，推进规划方式转型，实现空间的多部门协同治理。

目前正在编制的《厦门市城市总体规划（2017-2035年）》力图在规划编制的源头实现各部门规划的“多规合一”，强调各部门专项规划在总规编制过程中的组织协同和空间协同，形成以总规为引领的“一张蓝图”。同时，厦门总规扩展共同缔造理念，坚持“统筹规划”和“规划统筹”，采用专家全过程把关、部门全过程协同、公众全过程参与的方式，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，创新空间治理模式。

图4：规划编制工作组织图

来源：厦门市城市总体规划（2017-2035年）初稿

3 不仅是总规编制改革，而是编审督一体化改革

总规的编制、审查、审批、实施、督察是一个完整的系统，单单改革完善总体规划编制不能解决系统中的全部问题。因此，总规改革不能单兵突进，要以新一版总规改革为契机，打通规建管全环节，实现编审督一体化，逐步完善规划体系。针对过去“重编制轻实施”、“重审批轻督察”的实际问题，应与总规编制改革同步，改革审查程序，突出审查重点，加强对总规刚性管控内容施行更为严格的城乡规划督察。同时，也要适应市场和社会需求的变化，创新弹性规划编制和实施机制。

图5：编审督一体化改革思路

来源：厦门市城市总体规划（2017-2035年）初稿

本文来源

中国城市规划设计研究院厦门总规项目组

相关链接：

关于厦门，你可以了解更多......